Parecer n.º 06/PP/2013-C

Parecer n.º 06/PP/2013-C

Em 18 de Abril de 2013, a Delegação de Pombal da Ordem dos Advogados, solicitou ao CDC a emissão de parecer face à comunicação da Junta de Freguesia da Guia, a qual manifestou interesse em protocolar com a Ordem dos Advogados – Delegação de Pombal – a criação de um Gabinete de Consulta Jurídica, solicitando ainda linhas orientadoras para a constituição deste Gabinete.

As Autarquias Locais e a legislação aplicável

Incumbe começar por analisar uma questão prévia – as autarquias locais podem disponibilizar aos seus munícipes/fregueses serviços de consulta jurídica? Quid iuris?

A Constituição da República Portuguesa sob a epígrafe “Acesso ao direito e tutela jurisdicional” prevê no artigo 20º n.º 2 que:

“2 – Todos têm direito, nos termos da lei, à informação e consultas jurídicas, ao patrocínio judiciário e a fazer-se acompanhar por Advogado perante qualquer autoridade.”

Alberga este preceito um direito fundamental: o direito à informação e consulta jurídica. A Constituição, no entanto, não delimita o âmbito desse direito, remetendo antes para a lei, os termos em que tal imperativo constitucional deverá ser preenchido e concretizado. Há, então, que ter em conta os seguintes diplomas legais:

- a Lei n.º 49/2004 de 24 de Agosto – Lei dos Actos Próprios dos Advogados e Solicitadores, doravante designada por LAPAS;

- a Lei n.º 34/2004 de 29 de Julho, na sua versão alterada pelos Decreto-Lei n.º 71/2005 de 17 de Março e Lei n.º 47/2007 de 28 de Agosto – Lei do Acesso ao Direito, doravante designada por LAD;

- a Lei n.º 159/1999 de 14 de Setembro – Lei das Autarquias Locais, suas atribuições e competências.

- a lei n.º 169/99, de 18 de Setembro – Lei quadro de competências e regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias.

A LAPAS veio definir o que são actos próprios dos advogados e dos solicitadores, reservando-os aos licenciados em Direito com inscrição em vigor na Ordem dos Advogados e aos solicitadores inscritos na Câmara dos Solicitadores.

O artigo 1º n.º 5 da LAPAS estabelece que é acto próprio dos advogados e dos solicitadores, entre outros, a consulta jurídica, qualificando esta como a actividade de aconselhamento jurídico que consiste na interpretação e aplicação de normas jurídicas mediante solicitação de terceiro (art. 3º LAPAS).

Este acto, reservado por lei aos advogados e solicitadores, apenas pode ser praticado por advogado ou solicitador quando os serviços sejam prestados de forma isolada ou integrados em escritórios ou gabinetes compostos exclusivamente por advogados, solicitadores, advogados e solicitadores, sociedades de advogados e sociedades de solicitadores, bem como por gabinetes de consulta jurídica organizados pela Ordem dos Advogados e pela Câmara dos Solicitadores.

Fora deste contexto, a lei proíbe expressamente o funcionamento de escritório ou gabinete, constituído sob qualquer forma jurídica, que preste a terceiros serviços que compreendam, ainda que isolada ou marginalmente, a prestação de actos próprios dos advogados e dos solicitadores (art. 6º n.º 1 LAPAS)

Existem, ainda assim, excepções a este princípio, quer na LAPAS, quer em lei especial. Na LAPAS, prevê-se que podem prestar consulta jurídica: os juristas de reconhecido mérito e os Mestres e Doutores em Direito inscritos para o efeito na Ordem dos Advogados. Também se prevê a possibilidade dos sindicatos, bem como as associações patronais poderem prestar actos típicos da profissão, desde que cumpram os requisitos exigidos por lei, e que não cabe agora analisar.

A lei admite, ainda, a possibilidade de prestação de actos próprios de advocacia, qual seja a consulta jurídica, por entidades sem fins lucrativos, que requeiram o estatuto de utilidade pública, desde que cumpram os requisitos legais previstos no artigo 6º n.º 4 e 5 da LAPAS.

Ora, na LAPAS, não há qualquer excepção onde caiba a possibilidade de uma autarquia local, maxime uma Freguesia, prestar consulta jurídica gratuita aos seus munícipes.

 

Lei do Acesso ao Direito e as Autarquias Locais.

Atentemos, agora, na lei especial – Lei do Acesso ao Direito – para aferir se nesta se consagra alguma excepção que confira à autarquia local a possibilidade de prestar o serviço de consulta jurídica gratuita aos seus munícipes.

Havendo consciência de situações em que o recurso a Advogados no âmbito da sua profissão, tendo como natural contrapartida o pagamento de honorários pelos serviços prestados, se torna difícil em razão da situação de carência económica do consulente ou de particulares circunstâncias de cariz cultural ou social, o legislador da Lei do Acesso ao Direito (LAD), veio criar o sistema de Acesso ao Direito e aos Tribunais. Nesta análise, cingiremos as nossas reflexões à problemática da consulta jurídica, mesmo sabendo que o sistema de acesso ao Direito e aos Tribunais abrange ainda a modalidade de apoio judiciário.

No artigo 14º e seguintes da LAD, o legislador veio regulamentar a forma como deverá ser efectivada a prestação de consulta jurídica a quem reúna as condições legais para usufruir deste benefício. Resulta da LAD o seguinte:

- A consulta jurídica será prestada em gabinetes de consulta jurídica ou nos escritórios dos advogados que adiram ao sistema de acesso ao direito (artigo 15º n.º 1 LAD);

- Este serviço deverá, tendencialmente, cobrir todo o território nacional (artigo 15º n.º 2 LAD);

- A criação de gabinetes de consulta jurídica, bem como as suas regras de funcionamento serão objecto de aprovação por portaria de membro do Governo responsável pela área da justiça, ouvindo a Ordem dos Advogados (artigo 15º n.º 3 LAD).;

- Os gabinetes de consulta jurídica podem abranger a prestação de serviços por solicitadores em moldes a acordar entre a Câmara dos Solicitadores, a Ordem dos Advogados e o Ministério da Justiça (artigo 15º n.º 4 LAD).

Ora, em nenhuma destas possibilidades poderá a autarquia local ou qualquer dos seus órgãos, maxime uma Junta de Freguesia prestar consulta jurídica gratuita aos seus munícipes/fregueses. Esta proibição decorre da aplicação do princípio da legalidade da administração e do princípio da especialidade.

A lei n.º 47/2007, de 28 de Agosto, veio alterar a LAD, trazendo uma inovação de grande importância ao sistema, porventura devido à constatação de algumas dificuldades que o Estado terá inicialmente enfrentado na obrigação, que lhe pertence, de criação de gabinetes de consulta jurídica de forma a obter uma tendencial cobertura de todo o território nacional.

O artigo 15º n.º 5 da LAD dispõe que a prestação de consulta jurídica nos moldes acima sintetizados não obsta à sua prestação por outras entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos fora do regime do Acesso ao Direito, nos termos da lei (entre as quais as que se prevêem na LAPAS e que já analisámos) ou a definir por protocolo celebrado entre estas entidades e a Ordem dos Advogados, sujeita a homologação pelo Ministério da Justiça.

Diga-se, no entanto, que nada resulta da Lei quanto à expressa atribuição de poderes autónomos às autarquias locais para, sem mais e de motu proprio, procederem à criação e instalação de gabinetes de consulta jurídica, com o que a sua existência redundará numa situação de ilegalidade tipificada como procuradoria ilícita.

A Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro (estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, bem como a delimitação da intervenção da administração central e da administração local, concretizando os princípios da descentralização administrativa e da autonomia do poder local), prevê atribuições das freguesias nos seguintes domínios: equipamento rural e urbano, abastecimento público, educação, cultura, tempos livres e desportos, cuidados primários de saúde, acção social, protecção civil, ambiente e salubridade, desenvolvimento, ordenamento urbano e rural e protecção da comunidade (artigo 14º n.º 1), competências estas entre as quais não se vislumbra a possibilidade de prestação de consultas jurídicas.

No que tange à Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro (estabelece o quadro de competências e o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias), a possibilidade de criação de gabinetes de consulta jurídica ou de promoção da prestação de consultas jurídicas não consta nem das competências próprias da Junta de Freguesia (artigos 34º), nem das do Presidente da Junta (artigo 38º), nem das competências delegadas/delegáveis pela Câmara Municipal (artigos 37º e 66º).

 

Gabinete de Consulta Jurídica e Junta de Freguesia

Posto isto, passemos à questão nuclear deste parecer: poderá a Junta de Freguesia celebrar protocolo com a Ordem dos Advogados com o intuito de criar um gabinete de consulta jurídica?

Solicita a Junta de Freguesia da Guia (Pombal) as linhas orientadoras para a criação deste gabinete de consulta jurídica. Quid iuris?

Efectivamente, nos termos do artigo 15º n.º 5 da LAD, poderá uma Junta de Freguesia prestar consulta jurídica, desde que em termos a definir por protocolo celebrado entre aquela entidade e a Ordem dos Advogados e após posterior homologação pelo Ministério da Justiça.

Há que salientar, no entanto, que o legislador não concretizou os termos dos protocolos a estabelecer entre a Ordem dos Advogados e as “entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos” interessadas no exercício da consulta jurídica.

Não existindo norma densificadora, cumpre empreender um esforço para definir os princípios gerais e as regras, que deverão nortear a celebração de protocolos entre a Ordem dos Advogados e estas entidades, maxime  uma Junta de Freguesia. Sendo certo que a definição de tais princípios caberá, em primeira linha, ao Conselho Geral da Ordem dos Advogados e não a este Conselho Distrital (artigo 45º d) do EOA), não perdendo de vista a intenção do legislador, parece-nos ser de realçar o seguinte:

·      Os serviços de consulta jurídica a exercer por essas entidades deverão ser prestados por Advogados ou Advogados Estagiários.

·      A celebração de protocolo só estará legitimada onde ocorra dificuldade do Estado para, no âmbito do sistema de acesso ao Direito, estabelecer estruturas que permitam a prestação da consulta a quem, por razões culturais, sociais ou de carência económica, não possa recorrer aos escritórios e sociedades de advogados ou de solicitadores. Entendemos, pois,  que a instituição de tais gabinetes deverá assentar numa lógica de complementaridade em relação aos meios disponíveis no quadro do acesso ao direito e à justiça, na modalidade de consulta jurídica. Assim sendo, a sua criação só se justificará como forma de garantir que certos grupos de pessoas, por razões culturais, sociais ou de carência económica, possam usufruir do direito fundamental à consulta jurídica, quando não puderem aceder ao sistema de acesso ao direito. A contrario, não se justicará a criação destes Gabinetes quando a consulta jurídica puder ser eficazmente assegurada pelo sistema de acesso ao direito e aos tribunais.

Na verdade, qualquer cidadão carenciado pode solicitar, ao abrigo daquele regime, a nomeação de advogado para aceder a mera informação jurídica. Atenta a disseminação do sistema de acesso ao direito e aos Tribunais, com mais de 9.000 advogados inscritos em todo o país, não se justificará, em regra, a criação de gabinetes de consulta jurídica.

Há, ainda, outras questões não menos importantes, a que a Lei não dá resposta e que caecem de integração: saber quais os Advogados que poderão prestar consulta jurídica; em que termos a mesma se processará; quem suporta financeiramente esta consulta jurídica; quem assume a remuneração dos Advogados que ali prestem consulta jurídica (já que no caso de instituição de um gabinete não estarão, propriamente, a prestar consulta ao abrigo do sistema de Acesso ao Direito).

Seja como for e no que ao caso interessa, é nosso entendimento que não se justifica a celebração de protocolo para a criação de um gabinete de consulta jurídica na sede de freguesia da Guia, ao abrigo do preceituado no artigo 15º n.º 5 da LAD. Na verdade, compulsados os elementos disponíveis conclui-se que existem 38 Advogados inscritos no sistema de acesso ao direito para prestar consulta jurídica na comarca de Pombal, 69 Advogados inscritos no sistema de acesso ao direito para prestar consulta jurídica na comarca da Figueira da Foz e 8 Advogados inscritos no sistema de acesso ao direito para prestar consulta jurídica na comarca de Soure, que podem prestar tal serviço aos cidadãos que o requeiram.

 

CONCLUSÕES:

1.    A prática da consulta jurídica, nos termos do artigo 1º, n.º 5 al. b) da Lei n.º 49/2004 de 29 de Julho, constitui acto próprio da profissão de Advogado ou Solicitador.

2.    A consulta jurídica só pode ser exercida por Advogado ou Solicitador, quando os serviços sejam prestados, de forma isolada ou integrados em escritórios ou gabinetes compostos exclusivamente por advogados, solicitadores, advogados e solicitadores, sociedades de advogados e sociedades de solicitadores, bem como por gabinetes de consulta jurídica organizados pela Ordem dos Advogados e pela Câmara dos Solicitadores.

3.    Trata-se, no entanto, de um princípio geral que conhece diversas situações de excepção legalmente previstas.

4.     Extrai-se do conteúdo da norma prevista no artigo 15º n.º 5 da Lei n.º 24/2004 de 29 de Julho, a possibilidade das autarquias locais, bem como quaisquer outras entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, prestarem consulta jurídica em termos a definir por protocolo celebrado entre aquelas entidades e a Ordem dos Advogados, sujeito a homologação pelo Ministério da Justiça.

5.    O protocolo, aqui em causa, cuja celebração se pretende entre a Ordem dos Advogados e a Junta de Freguesia da Guia, a ser celebrado, deverá respeitar o princípio norteador da norma que previu a criação dos gabinetes de consulta jurídica, ou seja, verificar se efectivamente se justificará a criação de tal gabinete como meio complementar aos meios disponíveis de acesso à consulta jurídica, designadamente a consulta jurídica disponibilizada pelo sistema de acesso ao direito.

6.    Atenta a resposta existente nos concelhos de Pombal, Figueira da Foz e Soure em matéria de acesso ao Direito no que concerne à prestação de consulta jurídica, entende este Conselho Distrital que não se justifica a celebração de um protocolo de criação de um gabinete de consulta jurídica na sede de freguesia da Guia.

7.    A definição das linhas gerais que presidirão à celebração de protocolos entre a Ordem dos Advogados e as entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos compete ao Conselho Geral da Ordem dos Advogados, nos termos das competências que lhe estão atribuídas pela al. d) do artigo 45º do EOA.

8.    A eventual criação de gabinete de consulta jurídica sem recurso a protocolo celebrado entre a Ordem dos Advogados e uma Junta de Freguesia subsume-se na prática do crime de procuradoria ilícita, previsto e punido no artigo 7º da Lei n.º 49/2004 de 24 de Agosto.

9.    Qualquer Advogado que intervenha em tal estrutura incorre em infracção disciplinar.

Dê-se conhecimento deste parecer à Delegação de Pombal da Ordem dos Advogados e ao Conselho Geral da Ordem dos Advogados.

 

Coimbra, 16 de Maio de 2013

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