PARECER Nº 19/PP/2024-C

Parecer n.º 19/PP/2024-C

 

Requerente: Dra. AAG...

Assunto: Incompatibilidades e Impedimentos

 

Por requerimento, remetido por via de correio electrónico, em 22 de Agosto de 2024, dirigido à Senhora Presidente do Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados, a Ilustre Colega Dra. AAG..., ali devidamente identificada, solicitou a emissão de parecer relativo a eventual verificação de Incompatibilidades e Impedimentos, o qual se transcreve infra:

“Exma. Senhora Presidente do Conselho Regional de Coimbra,

AAG..., advogada, portadora da cédula profissional nº 3…C, com escritório em Leiria, tendo sido convidada a encabeçar lista partidária para cargo de Presidente de Junta de Freguesia, nas próximas eleições autárquicas, vem solicitar a V. Exª se digne prestar informação sobre a seguinte questão:

Existe incompatibilidade/impedimento entre o exercício da Advocacia e o exercício do cargo de Presidente da Junta de Freguesia, em regime de permanência a tempo inteiro? E existe incompatibilidade/impedimento entre o exercício da Advocacia e o exercício do cargo de Presidente da Junta de Freguesia, em regime de permanência a meio tempo?

Mais agradecia a amabilidade da informação ser dada o mais breve possível, uma vez que a mesma será decisiva para a aceitação, ou não, do convite formulado.

Antecipadamente grata, apresento os respeitosos cumprimentos,

A Advogada,”

 

O referido pedido foi distribuído ao aqui Relator, em 20 de setembro de 2024, para emissão do correspondente parecer.

Em síntese, a Consulente pretende que o Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados se pronuncie relativamente a eventual incompatibilidade/impedimento entre o exercício da Advocacia e o exercício do cargo de Presidente da Junta de Freguesia, quando o exercício de funções ocorra em regime de permanência a tempo inteiro e em regime de permanência a meio tempo.

Feito o enquadramento do pedido de parecer efectuado, cumpre, neste momento, aferir da competência do Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados para a respectiva emissão.

Nos termos do disposto no artigo 54º, nº 1 alínea f) do Estatuto da Ordem dos Advogados, aprovado pela Lei nº 145/2015 de 9 de setembro, na sua versão actual (doravante designado por EOA), que compete aos Conselhos Regionais, no âmbito da sua competência territorial, “Pronunciar-se sobre as questões de carácter profissional;”.

A jurisprudência da Ordem dos Advogados tem sido unânime em definir como questões de carácter profissional todas as que assumam natureza estatutária, resultantes de regras, usos e costumes que regulam o exercício da advocacia, decorrentes, em especial, das normas dos Estatuto e de todo o leque de normas regulamentares exaradas ao abrigo do poder regulamentar próprio conferido à Ordem dos Advogados.

            A pronúncia requerida a este Conselho Regional versa sobre questão relativa à verificação de incompatibilidades e impedimentos para o exercício da advocacia, cuja apreciação compete ao Conselho Geral e aos Conselhos Regionais, nos termos do disposto no artigo 81.º n.º 6 do EOA, pelo que se considera ter esta entidade competência para a pronúncia requerida.

Considerando, de acordo com o supra vertido, que este Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados é competente, material e territorialmente, cumpre emitir parecer quanto à questão suscitada no presente processo.

            Compulsado o teor do requerimento apresentado pela Consulente, é possível distinguir duas questões a analisar, para efeitos do presente parecer, por um lado, a verificação de eventual incompatibilidade ou impedimento do exercício, simultâneo, da advocacia e do cargo de Presidente de Junta de Freguesia, por outro lado, se o regime em que o cargo político é exercido, em permanência a tempo inteiro ou a meio tempo, interfere na verificação de incompatibilidade ou impedimento.

            As questões suscitadas pela Consulente dizem respeito ao exercício da advocacia, particularmente na matéria das incompatibilidades e impedimentos. Considerando que o advogado exercita a defesa dos direitos e interesses que lhe sejam confiados sempre com plena autonomia técnica e de forma isenta, independente e responsável, ocorre incompatibilidade ou impedimento sempre que um cargo, função ou actividade possa condicionar a sua isenção, independência e a dignidade da profissão.

No que tange às incompatibilidades e impedimentos, importa examinar o seu contexto jurídico para, de seguida, verificar a sua aplicabilidade à situação em análise.

O presente parecer terá por base o regime de incompatibilidades e impedimentos previsto no art.º. 81º e ss. do EOA, conjugado com os princípios gerais de deontologia profissional vertidos nos art.º. 88º e 89º do EOA, que se referem à integridade e à independência fundamentais à advocacia.

O artigo 81.º nº 1 e 2 do EOA define os princípios gerais que regulam tal apreciação.

 

Artigo 81.º

Princípios gerais

“1 - O advogado exercita a defesa dos direitos e interesses que lhe sejam confiados sempre com plena autonomia técnica e de forma isenta, independente e responsável.

2 - O exercício da advocacia é inconciliável com qualquer cargo, função ou atividade que possa afetar a isenção, a independência e a dignidade da profissão.”.

 

            Por seu turno, o artigo 82.º elenca, a título exemplificativo, diversos cargos, funções e atividades consideradas absolutamente incompatíveis com o exercício da advocacia:

 

Artigo 82.º

Incompatibilidades

“1 - São, designadamente, incompatíveis com o exercício da advocacia os seguintes cargos, funções e atividades:

a) Titular ou membro de órgão de soberania, representantes da República para as regiões autónomas, membros do Governo Regional das regiões autónomas, presidentes, vice-presidentes ou substitutos legais dos presidentes e vereadores a tempo inteiro ou em regime de meio tempo das câmaras municipais e, bem assim, respetivos adjuntos, assessores, secretários, trabalhadores com vínculo de emprego público ou outros contratados dos respetivos gabinetes ou serviços, sem prejuízo do disposto na alínea a) do número seguinte;

j) Membro de órgão de administração, executivo ou diretor com poderes de representação orgânica das entidades indicadas na alínea anterior..”

 

No que respeita aos impedimentos do advogado, dispõe o art.º. 83º do EOA, nos seus nº 1 e 2, que:

Artigo 83.º

Impedimentos

“1 - Os impedimentos diminuem a amplitude do exercício da advocacia e constituem incompatibilidades relativas do mandato forense e da consulta jurídica, tendo em vista determinada relação com o cliente, com os assuntos em causa ou por inconciliável disponibilidade para a profissão.”

2 - O advogado está impedido de praticar atos profissionais e de mover qualquer influência junto de entidades, públicas ou privadas, onde desempenhe ou tenha desempenhado funções cujo exercício possa suscitar, em concreto, uma incompatibilidade, se aqueles atos ou influências entrarem em conflito com as regras deontológicas contidas no presente Estatuto, nomeadamente, os princípios gerais enunciados nos n.os 1 e 2 do artigo 81 (…)”.

 

Ao longo do tempo, o Conselho Regional de Coimbra já se debruçou sobre a temática da verificação de incompatibilidades e impedimentos e o exercício de cargos políticos[1]. Também o Conselho Regional do Porto já se pronunciou sobre as questões colocadas pela Consulente[2], tendo proferido diversos pareceres sobre a matéria.

Como ponto de partida, na emissão do presente parecer, cumpre analisar o artigo 82º do EOA, particularmente as alíneas supra referidas.

O Artº 82º nº 1 al. a) do EOA diz serem incompatíveis com o exercício da advocacia o exercício dos cargos de “(…) órgão de soberania, representantes da República para as regiões autónomas, membros do Governo Regional das regiões autónomas, presidentes, vice-presidentes ou substitutos legais dos presidentes e vereadores a tempo inteiro ou em regime de meio tempo das câmaras municipais e, bem assim, respetivos adjuntos, assessores, secretários, trabalhadores com vínculo de emprego público ou outros contratados dos respetivos gabinetes ou serviços (…)”.

Resulta, desde logo, a constatação que o legislador, no supracitado artigo, não indica como incompatível com o exercício da advocacia, o exercício do cargo de Presidente de Junta de Freguesia, exclusão que terá de ser interpretada como intencional.

Ademais, salienta-se ainda o vertido no “EOA Anotado e Comentado” onde, na análise ao artº 77º do anterior EOA. (pág. 105 da 5ª Edição), o Exmo. Sr. Dr. Fernando Sousa Magalhães refere que “(…) a incompatibilidade existe apenas quanto aos Presidentes das Câmaras ficando (…) os membros das juntas de freguesia apenas incursos em situação de eventual impedimento.”

Também o Exmo. Sr. Dr. Carlos Mateus, na esteira do acima referido, defende que “Não existe incompatibilidade para o exercício da advocacia por parte de Advogado que seja Presidente de Junta de Freguesia”.[3]

Finalmente, entendemos que a alínea j) do art. 82º do EOA não abrange os membros dos órgãos das autarquias locais que não constem do elenco de incompatibilidades estatuído na alínea a). Constatando, por exemplo, a exclusão, intencional, dos vereadores sem tempo atribuído, sem delegação de poderes e os membros juntas de freguesia, pugnamos pela inaplicabilidade da alínea j) ao presente caso, porque defender o contrário seria reconhecer uma sobreposição de conteúdos entre as alíneas a) e j).

Uma vez que a Consulente solicita a emissão de parecer ao CRC para o exercício das funções de Presidente de Junta de Freguesia, em regime de permanência a tempo inteiro e a meio tempo, excluída que está a incompatibilidade, por disposição do EOA, importa averiguar se a mesma resulta de outra disposição legal, aplicável in casu.

Em primeiro lugar, refira-se que a Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, que regula as competências e o regime jurídico das Autarquias Locais, é omissa quanto à questão das incompatibilidades.

A Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais, não indica como motivo de inelegibilidade, geral ou especial, nos termos do disposto nos artigos 6º e 7º, respectivamente, o exercício da advocacia. Por outro lado, a situação objeto da presente consulta também não se encontra abrangida pelo artigo 221.º da citada que estabelece algumas incompatibilidades com o exercício do mandato político.

Finalmente, o regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia, regulado pela Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, determina, no seu artigo 12º, que “Aplica-se aos membros das juntas de freguesia que exerçam o seu mandato em regime de permanência a tempo inteiro o disposto nas normas da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 28/95, de 18 de Agosto.”.

Sucede que a Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto, foi revogada pela Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho, que regula o Regime do Exercício de Funções por Titulares de Cargos Políticos e Altos Cargos Políticos.

A Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho, no seu artigo 2º nº 1 i), define como cargo político os membros dos órgãos executivos do poder local.

Nos termos do artigo 235º da Constituição da República Portuguesa, a organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais, as quais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas.

No continente, as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas (artigo 236.º, n.º 1), embora estas últimas ainda não tenham sido instituídas em concreto (artigos 255.º e 256.º).

Os órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia (órgão deliberativo) e a junta de freguesia (órgão executivo).

Resulta, do supra exposto, que o Presidente da Junta de Freguesia é um membro do órgão executivo do poder local e, como tal, um titular de cargo político.

A Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho, no seu artigo 6º nº 1 c) estabelece que “Os titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos exercem as suas funções em regime de exclusividade, sem prejuízo do especialmente disposto na presente lei e no Estatuto dos Eleitos Locais”.

O nº 2 do mesmo artigo estatui que “O exercício de funções em regime de exclusividade é incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não…”, enunciando diversas exceções:

 

“a) Das funções ou atividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência;

b) Da integração em órgãos ou conselhos consultivos ou fiscalizadores de entidades públicas;

c) Das atividades de docência e de investigação no ensino superior, nos termos previstos nos estatutos de cada cargo, bem como nos estatutos das carreiras docentes do ensino superior;

d) Da atividade de criação artística e literária, bem como quaisquer outras de que resulte a perceção de remunerações provenientes de direitos de autor ou conexos ou propriedade intelectual;

e) Da realização de conferências, palestras, ações de formação de curta duração e outras atividades de natureza idêntica;

f) Dos casos em que a lei expressamente admita a compatibilidade de exercício de funções.”

 

Daqui se extrai a conclusão de que, por força do disposto no artigo 6º nº 1 c) e nº 2, o exercício de funções, por titulares de cargos políticos, em regime de exclusividade, é incompatível com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não, nas quais se inclui o exercício da advocacia.

A Consulente também questiona o CRC se “…existe incompatibilidade/impedimento entre o exercício da Advocacia e o exercício do cargo de Presidente da Junta de Freguesia, em regime de permanência a meio tempo?”.

Dispõe o artigo 7º nº 1 da Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho que “Os titulares dos órgãos das autarquias locais exercem o seu mandato em regime de permanência, meio tempo ou não permanência, nos termos previstos no respetivo estatuto.”.

Porém, nos termos do nº 2 b) do referido artigo, os titulares dos órgãos executivos das freguesias em regime de meio tempo ou em regime de não permanência, “Para além do exercício do respetivo cargo, podem exercer outras atividades, devendo declará-las nos termos da lei (…)”.

Daqui resulta uma evidente exceção que permite ao titular de cargo político, desempenhar outro tipo de actividade, desde que se encontre em regime de meio tempo ou de não permanência, sendo que para o efeito apenas tem de dar cumprimento às obrigações declarativas constantes dos artigos 13º e seguintes da Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho.

Não obstante este regime excecional, que não reconhece uma incompatibilidade, permitindo uma acumulação de actividades, a verdade é que a lei impõe algumas restrições, elencando alguns impedimentos. Assim, o artigo 7º, nº 4, alíneas a) e b) da Lei n.º 52/2019, determina que “Os titulares de cargos políticos de poder local não podem, por si ou por interposta pessoa, singular ou colectiva, relativamente a quaisquer questões, processos ou litígios que envolvam ou tenham de ser apreciados ou decididos pela pessoa coletiva de cujos órgãos sejam titulares:

a) Exercer o mandato judicial em qualquer foro;

b) Exercer funções como consultor ou emitir pareceres;”

O nº 5 do referido normativo, alarga o âmbito territorial desses impedimentos quando refere “O disposto no número anterior é ainda aplicável relativamente à prática dos atos aí referidos:

a) Nas freguesias que integrem o âmbito territorial do respetivo município, em relação aos titulares dos órgãos do município;

b) No município no qual se integre territorialmente a respetiva freguesia, em relação aos titulares dos órgãos da freguesia;

c) Nas entidades supramunicipais de que o município faça parte, em relação aos titulares dos órgãos do município;

d) Nas entidades do setor empresarial local respetivo.”

 

Por outro lado, cumpre também analisar, face ao disposto no art. 83º do EOA, se no caso em apreço estamos perante “circunstância que choque (ponha em risco) com a isenção, a liberdade ou a independência do Advogado, deve ser vista a priori como um impedimento ao exercício da actividade.”[4]

Os impedimentos são consensualmente percecionados como formas mitigadas de incompatibilidade, também designados por incompatibilidades relativas. De facto, “Os impedimentos diminuem a amplitude do exercício da advocacia e constituem incompatibilidades relativas do mandato forense e da consulta jurídica, tendo em vista determinada relação com o cliente, com os assuntos em causa ou por inconciliável disponibilidade para a profissão”.[5]

Nesta esteira, o Exmo. Sr. Dr. Fernando de Sousa Magalhães ensina que “os impedimentos resultam de circunstâncias concretas que devem levar os advogados a recusar o mandato ou prestação de serviços em função de conflitos de interesses ou de simples decoro, já que o exercício da profissão deve ser livre, independente e adequado à dignidade da profissão – vide art.º. 88º e 89º do EOA”[6].

Recorrendo, uma vez mais, aos ensinamentos do Exmo. Sr. Dr. Carlos Mateus, “O Advogado está impedido de praticar actos profissionais e de mover qualquer influência junto de entidades, públicas ou privadas, onde desempenhe ou tenha desempenhado funções cujo exercício possa suscitar, em concreto, uma incompatibilidade, se aqueles actos ou influências entrarem em conflito com as regras deontológicas contidas neste Estatuto, nomeadamente, os princípios gerais enunciados nos nºs 1 e 2 do artigo 81.º – art. 82º, n.º 2 do EOA.

A advocacia é uma profissão livre e independente que presta um serviço à sociedade, de interesse público. O Advogado não deve aproveitar-se dos seus cargos, funções ou actividades para angariar clientela por si ou por interposta pessoa, nem perturbar a livre escolha do Advogado pelo cliente”[7]

A estas limitações, acrescem as que derivam do disposto no EOA, particularmente no artigo 88º, que impõem ao advogado “um comportamento público e profissional adequado à dignidade e responsabilidades da função que exerce, cumprindo pontual e escrupulosamente os deveres consignados no presente Estatuto e todos aqueles que a lei, os usos, costumes e tradições profissionais lhe impõem”, conduta profissional obrigatoriamente pautada pela “honestidade, probidade, retidão, lealdade, cortesia e sinceridade…”.

Compulsado o supra exposto, concluímos que não se verifica uma situação de incompatibilidade entre a titularidade do cargo político de Presidente de Junta de Freguesia, desde que em regime de meio tempo e o exercício da advocacia. Porém, o exercício, em simultâneo, dessas actividades não é isento de limitações, que surgem em forma de impedimentos, pelo que o advogado que se encontre nessa situação deverá, casuisticamente, avaliar se estará, ou não, em situação de impedimento, sendo que, nessa eventualidade, estará impedido de exercer o mandato e, concomitantemente, de participar nas deliberações do órgão executivo a que preside.

 

Conclusões:

 

        I.            Nos termos da al. a) e j) do nº1 do art. 82º do EOA, não existe incompatibilidade entre o exercício da advocacia e o exercício das funções de Presidente de Junta de Freguesia.

      II.            Nos termos do artigo 6º nº 1 c) e nº 2 Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho o exercício de funções, por titulares de cargos políticos, em regime de exclusividade, é incompatível com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não, nas quais se inclui o exercício da advocacia.

    III.            Nos termos do artigo 7º nº 1 e 2 da Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho, o Presidente de Junta de Freguesia, que se encontre em regime de meio tempo, pode desempenhar outro tipo de actividade, desde que dê cumprimento às obrigações declarativas constantes dos artigos 13º e seguintes da Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho.

   IV.            Ainda que não se mostre a prioristicamente enquadrada nas previsões dos artigos 81.º e 82.º do EOA, a situação do advogado que cumule o exercício da advocacia com o cargo de Presidente de Junta de Freguesia, em regime de meio tempo, impõe a avaliação casuística sobre se se encontra, ou não, em situação de impedimento, nos termos do disposto no artigo 83º do EOA.

 

É este o nosso parecer.

 

Que se submete à apreciação e votação na sessão do Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados 04 de outubro de 2024.

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