PARECER Nº 12/PP/2025-C

Parecer n.º 12/PP/2025-C

 

Requerente: FJJP...

Assunto: Incompatibilidade

 

 

Por requerimento, remetido por via de correio electrónico, em 06 de dezembro de 2024, dirigido à Senhora Presidente do Conselho de Deontologia de Coimbra da Ordem dos Advogados, o Sr. FJJP..., ali devidamente identificado, solicitou esclarecimentos sobre a situação profissional da Sra. Advogada TL…, cujo teor se transcreve infra:

“…FJJP..., director do jornal …, titular da carteira profissional de jornalista n.° 7…, vem solicitar a V. Exa. que se digne prestar esclarecimentos sobre o seguinte:

Tendo chegado ao conhecimento do jornal … que a ilustre advogada TL..., portadora da cédula profissional nº 6..C, com escritório na Rua …, com inscrição activa na Ordem dos Advogados à data de hoje, se encontra a trabalhar como assessora na Câmara Municipal de C…, através de um Acordo de Cedência de Interesse Público, celebrado nos termos do Artigo 243° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, conforme documento junto, solicita-se informação sobre a referida situação, a luz dos Estatutos da Ordem dos Advogados e demais normativos aplicáveis. (…)”

Em 06 de Dezembro de 2024, o Conselho de Deontologia de Coimbra da Ordem dos Advogados, remeteu a comunicação para o Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados, atenta a sua competência nesta matéria.

Por despacho de 14 de janeiro de 2025, a Sra. Presidente do Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados solicitou ao Consulente que informasse sobre a legitimidade do pedido e o interesse subjacente ao mesmo.

Em resposta, por correio electrónico de 16 de janeiro de 2025, o Consulente esclareceu:

“Com respeito a V. notificação, datada de 16701/2025, com a referência S-CROA/2025/144/AV, exarada nos termos do despacho da Exma. Senhora Presidente do Concelho Regional, vem o requerente esclarecer o nele solicitado, o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos:

“1. Chegou ao conhecimento do jornal ..., através de denúncia devidamente identificada, que a Exma. Senhora Dr. TL... exercia funções no Município de C..., alegadamente em violação da incompatibilidade prevista no artigo 82.°, n.° 1, alínea i) do Estatuto da Ordem dos Advogados.

2. O Jornal ..., sobre o assunto, solicitou informações ao Município de C..., que confirmou que a Exa. Sra. Dra. TL... «encontra-se na Câmara Municipal de C..., através de um Acordo de Cedência de Interesse Público, celebrado nos termos do Artigo 243. ° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas», conforme documento que foi levado ao conhecimento de V. Exa.

3. Do mesmo modo, ... solicitou informações à OA em 19 de Agosto de 2024 sobre a inscrição como advogada da Exa. Sra. Dra. TL..., tendo a resposta, datada de 3 de Setembro de 2024 sido positiva quanto a questão colocada, como também é do conhecimento de V. Exa.

4. Ora, tudo isto suposto, vem agora o Conselho Regional de Coimbra da OA, através de V. Exa. solicitar que o jornal ... se digne esclarecer e qual a legitimidade para a formulação do pedido e interesse subjacente.

5. Em primeiro lugar, importa dizer que ... tem intenção de realizar um trabalho sobre o caso, e sentindo a necessidade de relatar com rigor um caso de manifesto interesse publico, porque entende que pode estar em causa a violação de uma lei, pediu esclarecimentos à OA.

6. ... tem o direito e o dever de informar, mas de informar com rigor, e por isso se dirigiu à OA, entidade que sobre o assunto pode melhor do que ninguém esclarecer a dúvida que lhe foi colocada.

7. O interesse de ... traduz-se, no essencial, no interesse em informar. Não se trata de um interesse egoísta ou pessoal, mas de um interesse altruísta e social, traduzido no dever de informar, com rigor, os membros interessados de uma comunidade democraticamente organizada.

8. Entende ..., enquanto órgão de comunicação social, que a legitimidade do interesse decorre da possibilidade de comunicar um caso de alegada violação de lei a sociedade, o que se traduz num interesse funcional.

9. Interesse esse justificado pelo direito e dever de informar com verdade.

Termos em que se conclui que ..., enquanto órgão de comunicação social que pretende realizar um trabalho jornalístico sobre o tema em causa, e no exercício da liberdade de imprensa e do direito de informação, tem legitimidade e interesse legitimo para o pedido formulado junto da AO.” (...)

Atentos os fundamentos invocados pelo jornal ..., que se reconduzem ao exercício da liberdade de imprensa e ao direito de informar sobre matéria de manifesto interesse público, considerou-se verificada a respetiva legitimidade para a formulação do pedido. Com efeito, o interesse em causa não é de natureza particular, mas sim público, traduzindo-se na necessidade de assegurar transparência relativamente a uma eventual situação de incompatibilidade de um advogado no exercício de funções públicas, circunstância que afeta diretamente a confiança da comunidade na advocacia e na Administração.

Acolhidos os fundamentos apresentados, em 27 de março de 2025, a Sra. Advogada foi notificada pelo Conselho Regional de Coimbra para “informar quais as funções que exerce junto da Câmara Municipal de C...”, sem obter resposta. Reiterada a solicitação, em 24 de abril de 2025, permaneceu sem resposta.

Consequentemente, em 13 de maio de 2025, a Sra. Presidente do Conselho Regional de Coimbra proferiu o seguinte despacho “Face à ausência de resposta da Sra. Dra. TL..., notifique-se a Câmara Municipal de C... para disponibilizar cópia do contrato que mantém com a identificada profissional”.

Em 03 de julho de 2025, o Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal de C... respondeu ao solicitado, enviando o contrato de trabalho e suas prorrogações, datadas de 26 de janeiro de 2024 e 02 de janeiro de 2025.

Tendo sido instruído com todos os elementos relevantes, o pedido foi distribuído ao Relator em 05 de setembro de 2025 para emissão do correspondente parecer.

Em síntese, o Consulente solicita que o Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados se pronuncie relativamente a eventual incompatibilidade entre o desempenho de funções como assessora na Câmara Municipal de C..., através de um Acordo de Cedência de Interesse Público, e o exercício da Advocacia, por parte da Sra. Dra. TL....

Cumpre agora verificar a competência do Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados para emitir o referido parecer.

Nos termos do disposto no artigo 54º, nº 1 alínea f) do Estatuto da Ordem dos Advogados, aprovado pela Lei nº 145/2015 de 9 de setembro, na sua versão actual (doravante designado por EOA), compete aos Conselhos Regionais, no âmbito da sua competência territorial, “Pronunciar-se sobre as questões de carácter profissional;”.

A jurisprudência da Ordem dos Advogados tem sido unânime em definir como questões de carácter profissional todas as que assumam natureza estatutária, resultantes de regras, usos e costumes que regulam o exercício da advocacia, decorrentes, em especial, das normas dos Estatuto e de todo o leque de normas regulamentares exaradas ao abrigo do poder regulamentar próprio conferido à Ordem dos Advogados.

A pronúncia requerida a este Conselho Regional versa sobre questão relativa à verificação de incompatibilidades para o exercício da advocacia, cuja apreciação compete ao Conselho Geral e aos Conselhos Regionais, nos termos do disposto no artigo 81.º n.º 6 do EOA, pelo que se considera ter esta entidade competência para a pronúncia requerida.

Cumpre também referir que, em conformidade com a interpretação sistemática e teleológica das normas do EOA, o Conselho Regional actua dentro de um princípio de tutela preventiva da dignidade e independência da advocacia, o que reforça a necessidade de uma apreciação criteriosa relativamente às condições que possam colocar em risco esses valores essenciais da profissão. O entendimento consolidado da Ordem reforça que a avaliação não se limita a análises formais, mas incide também sobre a substância das funções desempenhadas pelo advogado.

Considerando, de acordo com o supra vertido, que este Conselho Regional de Coimbra da Ordem dos Advogados é competente, material e territorialmente, cumpre emitir parecer quanto à questão suscitada no presente processo.

            Compulsado o teor do requerimento apresentado pela Consulente, deve analisar-se, para efeitos do presente parecer, a verificação de eventual incompatibilidade do exercício, simultâneo, da advocacia e de Técnica Superior – Jurista, no Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de C..., através de Acordo de Cedência de Interesse Público.

            Assim, no que respeita a esta temática, é necessário examinar o seu contexto jurídico, à luz do Estatuto da Ordem dos Advogados e demais legislação aplicável, para, de seguida, verificar a sua aplicabilidade à situação em análise, considerando a natureza das funções exercidas no município pela Senhora Advogada visada.

As questões suscitadas pelo Consulente dizem respeito ao exercício da advocacia, particularmente à matéria das incompatibilidades. Considerando que o advogado exercita a defesa dos direitos e interesses que lhe sejam confiados sempre com plena autonomia técnica e de forma isenta, independente e responsável, ocorre incompatibilidade sempre que um cargo, função ou actividade possa condicionar a sua isenção, independência e a dignidade da profissão.

No que tange às incompatibilidades, analisamos o seu contexto jurídico para, de seguida, verificar a sua aplicabilidade à situação em análise.

O presente parecer terá por base o regime de incompatibilidades previsto no artigo 81.º e ss. do EOA, conjugado com os princípios gerais de deontologia profissional vertidos nos artigos 88.º e 89.º do EOA, que se referem à integridade e à independência fundamentais à advocacia.

O artigo 81.º nº 1 e 2 do EOA define os princípios gerais que regulam tal apreciação.

 

Artigo 81.º

Princípios gerais

“1 - O advogado exercita a defesa dos direitos e interesses que lhe sejam confiados sempre com plena autonomia técnica e de forma isenta, independente e responsável.

2 - O exercício da advocacia é com qualquer cargo, função ou atividade que possa afetar a isenção, a independência e a dignidade da profissão.”.

 

            Por seu turno, o artigo 82.º elenca, a título exemplificativo, diversos cargos, funções e atividades consideradas absolutamente incompatíveis com o exercício da advocacia:

 

Artigo 82.º

Incompatibilidades

“1 - São, designadamente, incompatíveis com o exercício da advocacia os seguintes cargos, funções e atividades:

i) Trabalhador com vínculo de emprego público ou contratado de quaisquer serviços ou entidades que possuam natureza pública ou prossigam finalidades de interesse público, de natureza central, regional ou local;”

 

O enunciado legal em causa, apresenta uma lista meramente exemplificativa, não esgotando o âmbito das incompatibilidades possíveis, antes impondo uma leitura sistemática e finalística que assegure a salvaguarda da independência do advogado. De acordo com a jurisprudência e o entendimento consolidado na doutrina e nos pareceres da Ordem, o critério decisivo para a determinação da incompatibilidade é a natureza e a função desempenhada e não apenas a formalidade do vínculo contratual.

Ora, como já se referiu, o artigo 82.º, n.º 1, alínea i) da EOA declara a incompatibilidade entre o exercício da advocacia e o desempenho de funções ou atividades de “(...) Trabalhador com vínculo de emprego público ou contratado de quaisquer serviços ou entidades que possuam natureza pública ou prossigam finalidades de interesse público, de natureza central, regional ou local”.

Esta incompatibilidade admite uma exceção, prevista no n.º 3 do mesmo artigo, que permite o exercício da advocacia às pessoas referidas na alínea i) do n.º 1, desde que seja prestada em regime de subordinação e exclusividade, ao serviço das entidades aí indicadas, sem prejuízo do disposto no artigo 86.º.

Deste modo, a exceção aplica-se apenas quando o advogado, pertencendo a uma das entidades referidas, exerce a advocacia de forma subordinada e exclusiva ao serviço dessa própria entidade. Por outras palavras, o exercício da advocacia é admissível nas situações previstas nas alíneas i) do n.º 1 apenas nas condições de subordinação e exclusividade.

No caso sub judice, resulta da documentação junta aos autos que:

a)      A Advogada celebrou contrato de trabalho por tempo indeterminado com o CAT... – Centro de Apoio de C... (doravante apenas CAT...).

b)      O CAT... é uma associação sem fins lucrativos, de natureza privada, constituída em Julho de 2010, detida na sua maioria pelo Município de C..., tendo como associados o Instituto Politécnico de C... e a Associação do …

c)      Em 02 de janeiro de 2022, foi celebrado um acordo de cedência de interesse público, entre o município de C..., a CAT... e a Sra. Advogada para que a última desenvolvesse funções no Gabinete de Apoio à Presidência, na categoria de Técnica Superior - Jurista, na área jurídica.

d)      O presente Acordo produziu efeitos pelo prazo máximo de um ano previsto no nº 1 do artigo 243º da LTFP, de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2023.

e)      Em 26 de janeiro de 2024 e 02 de janeiro de 2025, esse acordo foi, sucessivamente, prorrogado, encontrando-se em vigor até 31 de dezembro de 2025.

f)       Nesse lapso de tempo, a Sra. Advogada não suspendeu a sua inscrição na OA, acumulando as funções supra aludidas com o exercício da advocacia.

 

Uma vez que a Sra. Advogada não suspendeu a sua inscrição na OA, acumulando o exercício dessas funções com o vínculo laboral supra referido, cumpre esclarecer a natureza do vínculo contratual em análise.

Embora a Sra. Advogada tenha celebrado contrato de trabalho com a associação privada CAT... – Centro de Apoio de C..., a realidade prática traduz-se no desempenho de funções públicas junto do Município de C..., ao abrigo de um acordo de cedência de interesse público. Para efeitos de avaliação da incompatibilidade, prevalece a natureza funcional pública sobre a formalidade do contrato inicial, sendo a substância da função atualmente exercida o critério determinante.

Para compreender o enquadramento da função, saliente-se que, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, a Câmara Municipal de C... constitui, juntamente com a assembleia municipal, um dos órgãos representativos do município. Estes órgãos são responsáveis pela promoção e salvaguarda dos interesses das respetivas populações, em articulação com as freguesias, conferindo às funções exercidas pela Sra. Advogada um carácter público inequívoco.

Como a atuação da Sra. Advogada decorre de um acordo de cedência de interesse público, será necessário referir o disposto no artigo 243.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas – LTFP) que dispõe:

1 - O acordo de cedência de interesse público para o exercício de funções no âmbito de empregador público tem a duração máxima de um ano, exceto quando tenha sido celebrado para o exercício de um cargo ou esteja em causa órgão ou serviço, designadamente temporário, que não possa constituir relações jurídicas de emprego público por tempo indeterminado, casos em que a sua duração é indeterminada.

2 - O exercício de funções no órgão ou serviço pressupõe a constituição de um vínculo de emprego público.

3 - A extinção da cedência de interesse público determina a caducidade do vínculo de emprego público constituído nos termos do número anterior.

 

Este dispositivo estabelece que o exercício de funções em órgão ou serviço público pressupõe a constituição de vínculo de emprego público, ainda que a cedência tenha carácter temporário, e que a sua extinção determina a caducidade do referido vínculo.

O regime jurídico aplicável prevê ainda incompatibilidades e impedimentos no exercício das funções públicas (artigos 19.º e 20.º da Lei n.º 35/2014), impondo deveres de imparcialidade, exclusividade e sujeição a autorização superior para acumulação de atividades. Tais exigências aplicam-se igualmente a trabalhadores cedidos por interesse público e reforçam a incompatibilidade prevista nos artigos 81.º e 82.º do Estatuto da Ordem dos Advogados.

No caso em apreço, o vínculo contratual da Advogada com o Município de C... encontra-se, inequivocamente, sujeito ao regime da LTFP e não é exercido em regime de exclusividade, circunstância que determina, de forma objetiva, a incompatibilidade com o exercício da advocacia. Este CRC já se pronunciou sobre situação análoga, no Parecer 7/PP/2023-C, concluindo que “apenas não se encontra abrangido pelo regime das incompatibilidades o exercício de funções de Advogado, mediante contrato de trabalho em funções públicas, se esse exercício for em regime de subordinação e exclusividade”.[1]

Como já se referiu, o artigo 81.º, n.º 2, do EOA estabelece que o exercício da advocacia é incompatível com qualquer cargo, função ou atividade que possa afetar a isenção, independência e dignidade da profissão - princípio que fundamenta o elenco exemplificativo de incompatibilidades previsto no artigo 82.º, particularmente a alínea i), que prevê a incompatibilidade com o exercício de trabalhador com vínculo de emprego público ou contratado de quaisquer serviços ou entidades que possuam natureza pública ou prossigam finalidades de interesse público, de natureza local. Acresce, ainda, a incompatibilidade dos trabalhadores com vínculo de emprego público ou contrato com o respetivo serviço.

Dúvidas não restam que o exercício de funções pela Sra. Advogada no Município de C..., ao abrigo de um contrato de cedência de interesse público, para o exercício de funções públicas, com a constituição de um vínculo de emprego público temporário, integra-a na estrutura funcional da Administração Pública. O exercício dessa função pública, sujeita a subordinação hierárquica e ao regime das incompatibilidades, conforme os artigos 19.º a 24.º da LTFP, enquadra-se na situação prevista na alínea i) do artigo 82.º, configurando assim uma incompatibilidade legal inequívoca, por afetar a independência, a isenção e a dignidade do exercício da profissão.

Cumpre sublinhar que a natureza temporária do vínculo em nada afasta a incompatibilidade. O legislador foi claro ao estabelecer que qualquer cargo, função ou atividade que envolva o exercício de funções públicas, independentemente da sua duração ou regime, integra o conceito de vínculo de emprego público para efeitos do artigo 82.º, n.º 1, alínea i), do EOA. Assim, mesmo um contrato celebrado a título transitório, desde que implique sujeição hierárquica e exercício efetivo de funções públicas, coloca o advogado numa posição de dependência e potencial conflito, incompatível com a autonomia e independência exigidas ao exercício da advocacia.

Por conseguinte, face à apurada verificação de incompatibilidade e sem prejuízo das demais consequências resultantes da factualidade apurada, deverá a Sra. Advogada promover e formular o imediato pedido de suspensão da sua inscrição como advogada, que perdurará durante o período de vigência do contrato com o Município de C..., tudo sem prejuízo do apuramento da responsabilidade disciplinar que no caso couber por violação do regime das incompatibilidades.

 

Conclusões:

 

1.      Nos termos do artigo 81.º do EOA, o advogado deve exercer a sua atividade com plena autonomia técnica, isenção e independência.

2.      O artigo 82.º, n.º 1, alínea i) do EOA, prevê a incompatibilidade entre o exercício da advocacia e a atividade de trabalhadores com vínculo de emprego público ou contratados do respectivo serviço.

3.      A Sra. Advogada celebrou contrato de trabalho por tempo indeterminado com o CAT... – Centro de Apoio de C..., associação privada de natureza sem fins lucrativos.

4.      Por via de acordo de cedência de interesse público celebrado entre o Município de C..., o CAT... e a Sra. Advogada, esta passou a exercer funções no Gabinete de Apoio à Presidência do Município, como Técnica Superior – Jurista.

5.      Apesar de o vínculo inicial ser de natureza privada, a cedência determina a constituição de vínculo de emprego público, ainda que temporário, sujeito ao regime da LTFP e à subordinação hierárquica própria das funções públicas.

6.      O exercício efetivo de funções públicas, nos termos dos artigos 81.º e 82.º, n.º 1, alínea i), do EOA e dos artigos 19.º a 24.º da Lei n.º 35/2014, é incompatível com o exercício da advocacia, por afetar a independência, a isenção e a dignidade do exercício da profissão e por ser suscetível de comprometer a autonomia e independência exigidas ao exercício da advocacia.

7.      Consequentemente, deverá a Sra. Advogada requerer a suspensão da sua inscrição na Ordem dos Advogados, por se encontrar em violação do regime das incompatibilidades.

 

O Conselho Regional de Coimbra detém competência para a emissão do presente parecer, por lhe estar subjacente situação e conduta praticada por Advogada com escritório na sua área de circunscrição territorial, por um lado, e porque em causa está questão de carácter profissional expressamente submetida à sua apreciação, nos termos do art. 54º, nº1, alínea f) do Estatuto da Ordem dos Advogados (EOA), por outro.

                São questões de carácter profissional todas aquelas que se prendem com o exercício da advocacia, tradicionalmente concebidas como decorrentes do conjunto de princípios, regras, usos e costumes que regulam a profissão resultantes, em especial, das normas do nosso Estatuto e de todo o leque de normas regulamentares exaradas ao abrigo de poder regulamentar próprio, conferido pelo Estado à Ordem dos Advogados. (neste sentido, a Consulta nº31/2007, Relatada por Sandra Barroso e o Parecer 20/2015, Relatado por Rui Souto, ambos do ora Conselho Regional de Lisboa).

            Os poderes atribuídos aos Conselhos Regionais para a emissão de parecer têm, necessariamente, de ser harmonizados com a competência específica conferida a outros órgãos da estrutura da Ordem dos Advogados, como é o caso dos Conselhos de Deontologia a quem cabe o exercício do poder disciplinar e de zelar pelo cumprimento das normas de deontologia profissional (artigo 58º do EOA).

                O respeito pela estrutura orgânica e consequente repartição de funções e competências materiais para o seu exercício, determina, pois, que o Conselho Regional de Coimbra – no que importa à apreciação de assuntos referentes a deontologia ou ética profissional – apenas possa pronunciar-se quanto a tais matérias, em termos de mera orientação, em estrita resposta à consulta colocada.

            O exercício da indicada competência ocorre, como se disse, por via da resposta às questões profissionais que lhe são colocadas, sem embargo, contudo, de, por respeito ao princípio da legalidade, comunicar ao Conselho de Deontologia de Coimbra, para os efeitos tidos por convenientes, os casos identificados como condutas passíveis de configurar violação de deveres e princípios ético-deontológicos.

            No caso em apreço, consumada a violação do dever incluso nos artigos 81.º e 82.º, n.º 1, alínea i), do EOA e porque uma situação de tal natureza se revela apta a configurar conduta disciplinarmente censurável, impõe-se a extracção de certidão do mesmo e da aludida documentação e a sua remessa ao Conselho de Deontologia de Coimbra, para os efeitos tidos por convenientes.

Notifique-se o Requerente, a Sra. Advogada visada e a Câmara Municipal de C....

 

É este o nosso parecer.